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[의정부/행사록] 조선경국전 상-1
삼봉집 제13권 정 도 전(鄭道傳) 저 조선경국전 상 朝鮮徑國典 上 차 례 보위를 바룸 正寶位 국 호 國號 국본을 정함 定國本 세 계 世系 교 서 敎書 치 전 治典 총 서 總序 관 제 官制 재상의 연표 宰相年表 입 관 入官 보 리 補吏 군 관 軍官 전 곡 錢穀 봉작·증직·승습 封贈承襲 부 전 賦典 총 서 總序 주 · 군 州郡 판 적 版籍 경 리 經理 농 상 農桑 부 세 賦稅 조 운 漕運 염 법 鹽法 산장과 수량 山場水梁 금·은·주옥·동·철 金銀珠玉銅鐵 공 상 세 工商稅 선 세 船稅 상 공 上供 국 용 國用 군 자 軍資 녹 봉 祿俸 의 창 義倉 혜민전약국 惠民典藥局 견 면 免 예 전 禮典 총 서 總序 조 회 朝會 종 묘 宗廟 사 직 社稷 적 전 田 풍·운·뇌·우 風雲雷雨 문 묘 文廟 제신사전 諸神祀典 연 향 燕享 부 서 符瑞 여 · 복 輿服 악 樂 역 曆 경 연 經筵 학 교 學校 공 거 貢擧 유일을 천거함 擧遺逸 구언·진서 求言進書 사신을 파견함 遣使 공신도형사비 功臣圖形賜碑 시 호 諡 정 표 旌表 향 음 주 鄕飮酒 관 례 冠禮 혼 인 婚姻 상 제 喪制 가 묘 家廟 보위를 바룸 正寶位 「주역」(周易)에, "성인의 큰 보배는 위(位)요, 천지의 큰 덕은 생(生)이니, 무엇으로 위를 지킬 것인가? 바로 인(仁)이다." 하였다. 천자(天子)는 천하의 봉공(奉貢)을 누리고, 제후(諸侯)는 경내(境內)의 봉공을 누리니, 모두 부귀가 지극한 사람들이다. 현능한 사람들은 지혜를 바치고, 호걸들은 힘을 바치며, 백성들은 분주하여 각기 맡은 역(役) 에 종사하되, 오직 인군의 명령에만 복종할 뿐이다. 그것은 위(位)를 얻었기 때문이니, 큰 보배 가 아니고 무엇이겠는가? 천지는 만물에 대하여 그 생육하는 일을 동일하게 할뿐이다. 대개 그 일원(一元)의 기(氣)가 간단없이 주류(周流)하매, 만물의 생성은 모두 그 기(氣)를 받아서, 어떤 것은 굵고, 어떤 것은 가늘고, 어떤 것은 높고, 어떤 것은 낮아서, 제각기의 형태를 지니고, 제각기의 본성을 갖게 된 다. 그러므로 천지는 만물을 생성시키는 것으로 본심을 삼으니, 이른바 만물을 생성시키는 마음 이 바로 천지의 큰 덕인 것이다. 인군의 위(位)는 높기로 말하면 높고, 귀하기로 말하면 귀하 다. 그러나 천하는 지극히 넓고 만민은 지극히 많다. 한 번 그들의 마음을 얻지 못하면, 아마 크게 염려할 일이 생기게 되리라. 하민(下民)은 지극히 약하지만 힘을 위협할 수 없고, 지극히 어리석지만 지혜로써 속일 수 없 는 것이다. 그들의 마음을 얻으면 복종하게 되고, 그들의 마음을 얻지 못하면 배반하게 된다. 그들이 배반하고 따르는 그 간격은 털끝만큼의 차이도 되지 않는다. 그러나 그들의 마음을 얻는다는 것은 사사로운 뜻을 품고서 구차스럽게 얻는 것이 아니요, 도 를 어기어 명예를 구하는 방법으로 얻는 것도 아니다. 그 얻는 방법 역시 인(仁)일 뿐이다. 인군은 천지가 만물을 생육시키는 그 마음을 자기의 마음으로 삼아서 불인인지정(不忍人之政) 을 행하여, 천하 사방사람으로 하여금 모두 기뻐해서 인군을 마치 자기 부모처럼 우러러볼 수 있게 한다면, 오래도록 안부(安富)·존영(尊榮)의 즐거움을 누릴 수 있게 될 것이요, 위망(危 亡)·복추(覆墜)의 환(患)을 끝내 갖지 않게 될 것이다. 인(仁)으로써 위(位)를 지킴이 어찌 마 땅한 일이 아니겠는가? 주상 전하는 천리와 인심에 순응하여 보위를 신속히 바루었으니, 인(仁)은 심덕(心德)의 온전 한 것이 되고 사랑은 바로 인의 발(發)임을 알았다. 그래서 자신의 마음을 바루어서 인을 체득 하고, 사랑을 미루어서 인민에게 미쳤으니, 인의 체(體)가 서고, 인의 용(用)이 행해진 것이다. 아! 위(位)를 보유하여 천만세에 길이 전하여질 것을 누가 믿지 않으랴! 국 호 國號 해동(海東)은 그 국호가 일정하지 않았다. 조선(朝鮮)이라고 일컬은 이가 셋이 있었으니, 단군 (檀君)·기자(箕子)·위만(衛滿)이 바로 그들이다. 박씨(朴氏)·석씨(昔氏)·김씨(金氏)가 서로 이어 신라(新羅)라고 일컬었으며, 온조(溫祚)는 앞서 백제(百濟)라고 일컫고, 견훤(甄萱)은 뒤에 후백제(後百濟)라고 일컬었다. 또 고 주몽(高 朱蒙)은 고구려(高句麗)라고 일컫고, 궁예(弓裔)는 후고구려(後高句麗)라고 일컬었으며, 왕씨 (王氏)는 궁예를 대신하여 고려(高麗)라는 국호를 그대로 사용하였다. 이들은 모두 한 지역을 몰래 차지하여 중국의 명령을 받지 않고서 스스로 명호를 세우고 서로 를 침탈하였으니 비록 호칭한 것이 있다손치더라도 무슨 취할 게 있겠는가? 단 기자만은 주 무 왕(周武王)의 명령을 받아 조선후(朝鮮候)에 봉해졌다. 지금 천자(天子 명 태조(明太祖)를 가리킴.)가, "오직 조선이란 칭호가 아름다울 뿐 아니라, 그 유래가 구원하다. 이 이름을 그대로 사용하고 하늘을 체받아 백성을 다스리면, 후손이 길이 창성하리라." 고 명하였는데, 아마 주 무왕이 기자에게 명하던 것으로 전하에게 명한 것이리니, 이름이 이미 바르고 말이 이미 순조롭게 된 것이다. 기자는 무왕에게 홍범(洪範)을 설명하고 홍범의 뜻을 부연하여 8조(條)의 교(敎)를 지어서 국 중에 실시하니, 정치와 교화가 성하게 행해지고 풍속이 지극히 아름다웠다. 그러므로 조선이란 이름이 천하 후세에 이처럼 알려지게 된 것이다. 이제 조선이라는 아름다운 국호를 그대로 사용하게 되었으니, 기자의 선정(善政) 또한 당연히 강구해야 할 것이다. 아 ! 명 천자의 덕도 주 무왕에게 부끄러울 게 없거니와, 전하의 덕 또한 어찌 기자에게 부끄러울 게 있겠는가? 장차 홍범의 학과 8조의 교가 금일에 다시 시행되는 것을 보게 되리라. 공자가, "나는 동주(東周)를 만들겠다." 라고 하였으니, 공자가 어찌 나를 속이겠는가? 국본을 정함 定國本 세자(世子)는 천하 국가의 근본이다. 옛날의 선왕(先王)이 세자를 세우되 반드시 장자로써 한 것은 왕위 다툼을 막기 위한 것이고, 반드시 어진 사람으로써 한 것은 덕을 존중하기 위한 것이 었으니, 천하 국가를 공적으로 생각하는 마음이 아님이 없었다. 그래도 오히려 세자의 교양이 부족하면 덕업(德業)이 진취되지 않아, 부탁한 중임을 감당하지 못할까 염려하였다. 그래서 노성한 학자와 덕행이 높은 현인을 택하여 세자의 사부(師傅)로 삼 고, 단정한 사람과 정직한 선비를 세자의 요속(僚屬)으로 삼아서, 조석으로 강권(强勸)하는 것 이 바른 말·바른 일이 아닌 게 없도록 하였으니, 그를 훈도(薰陶덕으로써 감화함)·함양(涵養 서서이 양성함)함이 이렇듯 지극하였다. 선왕은 세자에 대하여 다만 위(位)를 정해줄 뿐 아니 라, 따라서 그를 가르침도 이와 같았던 것이다. 그러나 간혹 기술을 가진 이사를 초빙하여 한갓 사장(詞章)의 학문을 배우는 경우가 있어서, 그 배우고 익힌 것이 도리어 본심을 미혹하게 하는 도구가 되었다. 심한 경우에는 참소하고 아 첨하는 무리들만을 신임하고 유희나 안일한 일만을 좋아하다가 끝내 세자의 위를 보존하지 못한 자가 않았으니, 아! 애석하다. 우리 전하는 즉위 초에 윤음을 내리어 먼저 동궁의 위를 바루고 서연관(書筵官왕세자를 가르치 는 벼슬아치.)을 설치하여, 문하좌시중(門下左侍中) 조 준(條俊)·판중추원사(判中樞院事) 남 재(南在)·첨서중추원사(簽書中樞院事) 정총(鄭總)의 학업이 세자를 강권할 만하다고 믿어서 명 하여 세자의 사부와 빈객으로 삼았는데, 불민한 신 또한 이사(貳師)의 직책을 더럽히게 되었다. 신은 비록 학문이 소략하여 세자의 덕을 제대로 보필하기는 어려우나 마음속으로는 항상 책임감 을 잊지 않았다. 지금 우리 동궁은 뛰어난 자질과 온화한 성품으로 일찍 일어나고 늦게 자면서 부지런히 서연 (書筵)에 참여하여 강론을 게을리하지 않고 있으니, 앞으로 일취월장하여 반드시 그 학문이 광 명한 경지에 이르게 될 것이 기대된다. 세자의 위를 바루어 나라의 근본을 튼튼하게 하는 것은 당연히 해야 할 일이다. 세 계 世系 신이 일찍이 주아(周雅「시경」대아(大雅)·소아(小雅)를 가리킴)를 읽어보건대, 문왕(文王)과 무왕(武王)의 덕을 논하는 경우에는 반드시 후직(后稷)과 공류(公流)의 공을 쌓은 일과 인(仁) 을 행한 일을 추구하여 그 유래가 멀다는 것을 나타냈고, 문왕과 무왕의 복을 논하는 경우에는 반드시 자손들의 인후한 것과 번성한 것을 노래하여 그 미친 데가 넓다는 것을 나타냈다. 본조(本朝)의 세계(世系)의 번성함은 모(某전주 이씨의 시조 이한(李翰)을 말함.) 이래로 대대 로 덕을 쌓아 오다가 목왕(穆王조선 태조의 고조인 이안사(李安社)를 가리킴.)에 이르러 비로소 나타나고, 전하에 이르러서 대명(大命)이 모이게 된 것이다. 하늘이 또 자손을 내려 주어 이미 번성을 이루게 되었고, 그 중에서 현명하고 덕이 있는 이를 골라서 동궁의 자리에 올바르게 앉히고, 그 나머지는 모두 작위를 주고 영지를 나누어주어 왕실 의 울타리를 삼았으니, 이 또한 국가의 장구한 계책인 것이다. 그 봉작(封爵)의 명호를 적어서 세계편(世系篇)을 짓는다. 교 서 敎書 「서경」(書經)에, "위대하도다, 왕의 말씀이여!" 라고 하였고, 또, "전일하도다, 왕의 마음이여!" 라고 하였다. 마음이 안에 전일하기 때문에 밖으로 표현되는 말이 자연 위대하기 마련이다. 밖 으로 표현된 마의 위대함을 보게 되면 그 마음이 전일한 것을 따라서 알 수 있다. 전(典)·모(謨)·훈(訓)·고(誥)가 「서경」에 실린 이래로 정일 집중(精一執中)이란 말이 만 세 성학(聖學)의 연원이 되었으니, 그 말의 위대함을 믿겠다. 한(漢)·당(唐) 이래로 천자의 말은 혹은 제조(制詔)라고도 칭하고, 혹은 고칙(誥勅)이라고도 칭하였으며, 제후의 말은 교서(敎書)라고 칭하였다. 양자 사이에는 비록 존비의 다름이 있으나, 입언(立言 모범이 될 만한 의견을 세움.)하는 뜻은 한가지인 것이다. 이른바 제고·교서는 본인이 손수 짓는 경우도 있고, 문신(文臣)이 대신하여 짓는 경우도 있 다. 제고와 교서는 정치 수준의 고하에 따라 순수한 것도 있고 잡박한 것도 있어서 한결같지 않 으나, 이것을 통하여 그 시대의 운위(云爲)한 바를 살필 수가 있다. 우리 전하는 잠저(潛邸)에 있을 때부터 유사(儒士)와 함께 경사(經史)와 제자(諸子)를 읽어서 의리를 강명(講明)하고, 옛날부터 지금까지 정치의 성공한 일과 실패한 일을 토론하기를 좋아하 여 이에 모두 능통하였다. 문장은 비록 여사(餘事 덕행(德行)이외의 일)이지만, 학문이 지극해 서 대개 자득하는 것이 많았다. 이제 유신의 시기를 맞이하여 기강을 확립하고 백성들과 함께 새로이 정치를 시작하여 여러 차 례 교서를 내려 중외에 교시하였다. 교서는 비록 문신이 지어 바친 것이지만 교서에 담김 명의 (命意)는 모두 전하의 신념에서 나온 것이며, 토론(討論)하고 윤색(潤色)하여 의리에 맞게 한 것은 또 붓을 잡는 자가 능히 흉내낼 수 없는 것이니, 이를 편에 적어서 일대의 법전으로 갖춰 야 할 것이다. 치 전 治典 총 서 總序 치전(治典)은 총재( 宰)가 관장하는 것이다. 사도(司徒) 이하가 모두 총재의 소속이니, 교전 (敎典) 이하 또한 총재의 직책인 것이다. 총재에 그 훌륭한 사람을 얻으면 6전(典)이 잘 거행되 고 모든 직책이 잘 수행된다. 그러므로, '인주(人主)의 직책은 한 사람의 재상을 논정(論定)하 는 데 있다.' 하였으니, 바로 총재를 두고 한 말이다. 총재라는 것은 위로는 군부를 받들고 밑으로는 백관을 통솔하여 만민을 다스리는 것이니, 그 직책이 매우 큰 것이다. 또 인주의 자질에는 어리석은 자질도 있고 현명한 자질도 있으며 강력 한 자질도 있고 유약한 자질도 있어서 한결같지 않으니, 총재는 인주의 아름다운 점은 순종하고 나쁜 점은 바로 잡으며, 옳은 일은 받들고 옳지 않은 것은 막아서, 인주로 하여금 대중(大中)의 지경에 들게 해야 한다. 그러므로 상(相)이라 하니, 즉 보상(輔相)한다는 뜻이다. 백관은 제각기 직책이 다르고 만민은 제각기 직업이 다르니, 재상은 공평하게 해서 그들로 하 여금 각기 그 적의함을 잃지 않도록 하고, 고르게 해서 그들로 하여금 각기 그 처소를 얻게 해 야 한다. 그러므로 재(宰)라 하니, 즉 재제(宰制)한다는 뜻이다. 궁중의 비밀이나 빈첩들이 왕을 모시는 일, 내시들의 집무 상황, 왕이 타고 다니는 수레나 말, 의복의 장식, 그리고 왕의 먹는 음식에 이르기까지도 오직 총재만은 알아야 한다. 총재는 중신(重臣)이므로 인주가 예우를 하게 되는데, 몸소 이렇듯 자질구레한 일까지 관여한 다는 것은 너무 번거로운 일이 아닐까? 그렇지 않다. 빈첩·궁녀들이나 내시들은 본래 인주의 심부름을 맡은 사람들인데, 이들이 올바르지 않으면 사특하고 아첨하게 되는 일이 일어나고, 수 레와 말, 의복과 음식은 본래 인주의 일신을 봉공하는 것인데, 절제하지 않으면 사치하고 낭비 하는 폐단이 생긴다. 그러므로 선왕이 법을 만들 적에 이러한 일들을 모두 총재에게 소속시켜 총재로 하여금 절제와 제한을 두게 하였으니, 그 사려가 원대한 것이다. 대저 인주는 높은 위치에 있으므로 인신이 인주를 바룬다는 것은 어려운 일이다. 지력(智力)으 로써 버티는 것도 불가하고, 구설(口舌)로써 다투는 것도 불가하다. 오직 자신의 정성을 쌓아서 인주를 감동시켜야 하고, 자기 자신을 바루고서 인주를 바루어야 할 뿐이다. 그 많은 백관과 만민을 총재 혼자서 다스린다는 것 또한 어려운 일이다. 일일이 귀에 대고 가 르치는 것도 불가한 일이고, 집집마다 찾아다니면서 깨우쳐 준다는 것도 불가한 일이다. 오직 어진 사람과 어질지 못한 사람을 구별하여 어진 사람을 등용하고 어질지 못한 사람을 관 직에서 물러나게 하면 여러 가지 공적이 이루어지고 백관이 다스려질 것이며, 온당한 일과 온당 치 못한 일을 살펴서 이를 구분하여 처리하면 만물이 제 자리를 얻게 되고 만민이 편안하게 될 것이다. 송(宋) 나라의 위대한 유학자 진 서산(眞西山)은 재상이 해야 할 일을 논하여, "자신을 바루고서 인군을 바루며, 인재를 잘 선택하고, 일을 잘 처리하는 것이다." 라고 하였으니, 뜻있는 말이었다. 신의 어리석은 생각으로는, '자신을 바루고서 인군을 바룰 것'이란 치전이 그로 말미암아 행해지는 것이라고 여긴다. 그러므로 여기에 아울러 논한다. 관 제 官制 인군은 천공(天工 하늘의 직사(職事))을 대신하여 천민(天民)을 다스리니, 혼자의 힘으로는 할 수 없는 일이다. 그래서 관(官)을 설치하고 직(職)을 나누어서 서울과 지방에 펼쳐 놓고, 널리 현능한 선비를 구하여 이를 담당하게 하는 것이다. 관제를 만드는 이유가 여기에 있다. 우리 전하는 즉위 초에 먼저 유신(儒臣)에게 명하여 역대의 제도를 강구 채택하고, 전조(前朝 고려)의 구법을 참작하여 관부를 세우고 관부 명칭을 제정하게 하였다. 대개 관제를 제정함에 있어서는 번거롭고 쓸데없는 것을 없애어 간소하고 꼭 필요한 것만 설치 하려고 하였으나, 유신하는 때를 맞이하여 모든 것을 초창·혁신하느라고 미쳐 손을 댈 겨를이 없었다. 그러나 전조에서는 이미 군기감(軍器監)을 두었으며, 또 한편으로는 방어도감(防禦都監)을 두 었고, 이미 선공감(繕工監)을 두었으며, 또 한편으로는 조성도감(造成都監)을 두었었는데, 지금 은 모두 혁파하였다. 이른바 도감(都監)이란 것은 직무를 본감에 귀속시키어 이름과 실제가 서 로 부합되게 하였다. 내승(內乘 궁중의 승여(乘輿)를 맡아보던 관청.)을 혁파하여 사복사(司僕寺)에 합하고, 내주 (內週 궁중의 음식을 맡아보던 관청.)를 혁파하여 사선서(司膳署)에 합친 것은 전하가 자신의 봉양을 줄이기 위한 것이었고, 내시부(內侍府)와 액정서(掖庭署)를 설치한 것은 유품(流品 잡과 (雜科)에 급제하지 않고 품계를 가진 자.)과 구별하기 위한 것이다. 이러한 것들로 미루어 보면 전하가 관제를 개정한 아름다운 뜻을 알 수가 있다. 중앙에는 왕을 보상(輔相)하는 관부를 두어 이를 문하부(門下府)라 하였고, 회계를 담당하는 관부를 삼사(三司), 군사를 장악하는 관부를 중추원(中樞院), 문한(文翰)을 관장하는 관부를 예 문(藝文)·춘추관(春秋館), 풍기를 주관하는 관부를 사헌부(司憲府)라 각각 이름하였다. 육조(六曹) 및 그 밖의 많은 관서로서 각각 그 일에 따라 거행하는 것들은 그 직임의 요점에 따라서 별도로 논하겠다. 지방에는 감사(監司)가 있어서 도관찰출척사(都觀察黜陟士)라고 하고, 수령은 목사(牧使)·도 호부사(都護府使)·지관(止觀)·현령(縣令)·감무(監務)라 하였다. 감사는 풍기를 바로잡는 일을 맡고, 수령은 백성을 가까이 하는 관리이니, 수령이 현명하냐 않 냐에 백성들의 행복과 불행이 달려 있는 것이다. 감사가 출척(黜陟 파면과 승진.)의 법을 거행하매 수령들은 이로 해서 권장되는 것이요, 시종 랑관(侍從郞官 6품 이상의 참상관.)으로써 교대로 수령을 임용하는 것은 수령 선택을 신중하게 하기 위한 것이다. 그러므로 이것을 관제의 끝에 붙인다. 재상의 연표 宰相年表 세상의 직책에 대하여서는 신이 치전(治典)에서 논하였다. 그러나 재상이 된 사람은 훌륭한 인 군을 만나야 위로는 도가 행해지고 아래로는 백성에게 은혜가 미치게 되며, 살아서는 일신이 명 예로와지고 죽어서는 후세에 이름이 떨치게 된다. 그런데 인군과 신하가 서로 잘 만나기란 옛날 부터 어려운 일이다. 제자(帝者 요(堯)·순(舜)을 가리킴.)의 시대에는 인군과 신하가 모두 성인이었다. 그래서 서 로 더불어 당폐(堂陛)의 위에서 '도'(都)라, '유'(兪)라 하면서 태평한 정치를 이루었다. 왕자 (王者 우왕(禑王)·탕왕(湯王)·문왕(文王)·무왕(武王)을 가리킴.)의 시대에는 인군과 신하가 모두 현인이었다. 그래서 서로 더불어 정사에 부지런히 힘써서 융숭한 치세를 이루었다. 패자 (覇者)의 시대에는 인군이 신하만 못하였으나 신하에게 전권을 맡겼다. 그래서 또한 일대의 공 업을 이루었던 것이다. 만약 인군의 자질이 중간 정도인 경우에는 재상에 훌륭한 사람을 얻으면 정치가 잘 되고, 재상 에 훌륭한 사람을 얻지 못하면 정치가 어지러워진다. 예컨대, 당 현종(唐玄宗 당 나라 제 6 대 황제. 712∼756)은 송 경(宋璟)과 장 구령(張九齡)을 재상으로 등용하였을 때에는 개원(開元 당 현종 초기의 연호. 713∼741)의 태평한 정치를 이룩하였으나, 이 임보(李林甫)와 양 국충(楊國 忠)을 재상으로 등용하였을 때에는 천보(天寶)의 화란을 초래하였다. 아! 신하가 명군(明君)을 만나기로 진실로 어렵거니와, 인군이 양신(良臣)을 만나기도 역시 어렵다. 바야흐로 지금은 명 군과 양상이 서로 만나서 성의로써 서로 믿음성을 보이며 함께 유신의 정치를 도모하고 있으니, 천 년이나 백 년에 한 번 맞이하는 융성한 시대이다. 그래서 재상의 연표를 작성하는 데 있어서 시중(侍中)만을 적는 것은, 총재는 여러 직책을 겸임하고, 인주의 직책은 한 사람의 재상을 잘 선택하는 데 있으며, 모든 집사(執事) 이하는 여기에 참여되지 못한다는 것을 보여주려는 것이다. 입 관 入官 천하 국가를 다스리는 요체는 인재를 등용하는 데 있을 뿐이다. 옛날에는 인재를 등용하는 이 가 인재 양성을 평소부터 해 오고, 인재 선택을 매우 정밀하게 하였다. 그래서 입관(入官)하는 길이 좁고 재임하는 기간이 길었다. 인재 양성을 평소부터 해 온 때문에 인재가 제대로 양성되 었고, 인재 선택을 매우 정밀하게 해서 입관하는 길이 좁았기 때문에 요행을 바라고 함부로 덤 벼드는 마음을 먹지 못하였으며, 재임하는 기간이 길기 때문에 현능한 사람이 재주를 제대로 발 휘해서 일의 공적이 이루어졌던 것이다. 후세에는 위에 있는 사람이 교양의 도를 상실하자 인재의 성취는 본인의 타고난 자질의 고하에 서 벗어나지 못하였고, 인재의 등용에 있어서도 혹은 인군의 사사로운 은혜에 힘입거나 혹은 고 관이 이끌어 주거나 혹은 병졸 가운데서 발탁되거나 혹은 도필리(刀筆吏 문서 작성이나 하는 하 급관리) 가운데서 나오기도 하였다. 그러나 이러한 사례는 오히려 묵인할 수 있거니와, 재산을 모은 자는 뇌물을 가지고서 관작을 구하고, 자녀를 가진 자는 혼인을 빙자하여 관작을 얻으니, 무슨 인재의 선택이 있을 수 있겠는 가? 입관하는 길이 또한 넓어 진 것이다. 그래서 재주 없는 자들이 뒤섞여서 관직에 나아가, 관 작을 희구하는 데 싫증을 모르고 이리저리 내달리면서 날마다 관급(官給)이 뛰어오르기만을 뜻 한다. 반면에 임금이나 재상이 된 이는 수많은 사람들이 다투어 벼슬에 나아가려는 마음을 이기지 못 하여, 저 사람에게서 벼슬을 빼앗아서 이 사람에게 주고, 아침에 벼슬을 주었다가 저녁에 파직 시키는 등 한갓 구차하고 고식적인 방법으로 계책을 삼느라 날마다 겨를이 없으니, 재임하는 기 간의 길고 짧음은 따질 것이 못된다. 비록 현명하고 지혜로운 인사가 있다 하더라도 어찌 자기 의 재주를 제대로 발휘해서 일의 공적을 이룰 수 있겠는가? 비유해서 말하자면, 만 길이나 되는 큰 제방이 날마다 큰 물이 흘러들어 오는 것을 다 받아들 이지 못한다면, 그 형세는 반드시 물이 제방을 무너뜨리고 범람하여 사방으로 넘쳐 흐르고 말 터이니, 그 처럼 국가도 따라서 망할 것이다. 이것을 말하자니 한심스럽다. 오직 과거 제도 한 가지만은 「주례」(周禮) 빈흥(賓興)의 뜻과 거의 같게 하는 것이다. 그러 나 사장(詞章)으로 시험하면 겉만 화려하고 실속이 없는 무리들이 끼어들게 되고, 경사(經史)로 써 시험하면 오활하고 고루한 선비들이 간혹 나오게 된다. 이것이 수(隋)·당(唐) 이래의 통폐 였던 것이다. 우리 주상 전하는 즉위 초에 기강을 확립하고 무슨 일이거나 옛날 제도를 법받았는데, 특히 인 재 등용 제도에 가자 유의하여, 인재란 양성하지 않을 수 없다고 생각하였다. 그래서 중앙에는 성균관(成均館)과 부학(膚學 서울의 동부(東部)·서부(西部)·남부(南部)·중부(中部)에 세운 학당.)을 설치하고, 지방은 주군(州郡)에다 향교(鄕校)를 설치하여 각기 교수와 생원을 두어 가 르치게 하고 그들의 생활비를 넉넉하게 대주었다. 3년마다 한 번씩 대비(對比 3년마다 관리의 성적을 고사(考査)하는 것)하여 경학(經學)으로 시 험해서 경학의 밝기와 덕행의 수양 정도를 평가하고, 부(賦)·논(論)·대책(對策)으로 시험해서 문장과 경세제민의 재주를 평가하니, 이것이 문과(文科)이다. 장상(將相)과 대신(大臣)은 모두 백성에게 공덕이 있고, 또 그들의 자손은 가훈을 이어받아서 예의를 잘 알고 있으므로 모두 벼 슬을 할 만 하다고 생각하여, 문음(門蔭) 제도를 설치하였다. 군대는 나라에서 항상 갖추고 있어야 할 것이니 무예를 연습시키지 않을 수 없다고 생각하여, 훈련관(訓練觀)을 설치하고 도략(韜略)과 전진법(戰陣法)을 가르치고 있다. 문서를 다루는 일, 회계를 기록하여 보고하는 일, 돈이나 곡식을 다루는 일, 토목·건축의 경 영, 물품 공급과 손님에게 응대하는 예걸 따위를 익히지 않을 수 없다고 생각하여, 이학(吏學) 을 설치하였다. 역(譯)은 사명을 받들어 중국과 통하기 위한 것이요, 의(醫)는 질병을 치료하여 요절을 막기 위한 것이요, 음양복서(陰陽卜筮)는 혐의를 해결하고 주저되는 일을 결정하기 위한 것이다. 그 래서 역학(譯學)·의학(醫學)·음양복서학(陰陽卜筮學)을 설치하고 각기 인재를 시험 선발하는 과(科)를 두었으니, 인재를 양성함이 가히 지극하다 하겠고, 인재를 선발함이 가히 정밀하다 하 겠다. 위에서 든 7과(科)에 들지 않은 사람은 본인 자신이 벼슬길에 나아갈 수 없을 뿐만 아니라, 유 사(有司) 또한 법으로 이를 억제하고 있으므로 입관하는 길이 좁다. 또 관제를 정하여 1품(品)에서 9품에 이르기까지 이를 다시 정(正)·종(從)으로 나누어 18급 (級)으로 하고, 대 1급을 다시 2자(資)로 나누었다. 그리하여 15개월의 임자가 지나면 1자를 높 여 주고, 30개월이 지나면 1급을 올려 주고 있으니, 재임하는 기간이 또 보 리 補吏 이(吏)는 관부의 역(役)을 집행하는 자이다. 한(漢)나라의 서리 선발 제도는 한 가지 경서(經 書) 이상에 통한 사람을 이(吏)에 임용하였으며, 경상(卿相)과 수령(守令)이 이에서 배출된 경 우가 많이 있었다. 당(唐) 나라의 서리 선발 제도는 한 나라의 그것에는 미치지 못하였으나, 시험에 의하여 선발 하였기 때문에 또한 문서를 다루는 일과 회계를 기록하여 보고하는 일에 능숙하였고, 공급(供 給)·진퇴(進退)하는 예절에 익숙하여 관부가 잘 다스려졌다. 전조의 서리 임용법에는 두 가지 길이 있었으니, 이른바 삼도감(三都監)과 삼군(三軍)의 녹사 (錄事)와 도평의사사(都評議使司)의 지인(知印)과 선차(宣差)는 모두 사인(士人)으로서 임용하 였고, 연리( 吏)·전리(典吏)·서리(書吏)·영리(令吏)·사리(司吏) 따위는 각기 아문(衙門)의 고하에 따라서 양가 자제로 충원하였다. 그러나 시험 선발 제도가 없어서 본인의 자천에 의하여 서리가 되었다. 전쟁이 일어나기 시작 한 뒤로는 입관하는 문호가 넓어져서 서리가 되고자 자천하는 사람들이 또한 적어졌다. 관부에 서 서리를 채용하고자 하나 구하기가 어려워지자 무능하고 용렬하여 도필(刀筆)을 잡을 줄 모르 는 자가 서리가 되기도 하였다. 지금 우리 나라에서는 비로소 이조(吏曹)에 영하여 시험 선발 제도를 인정하게 하고, 본인의 가계 및 율(律)·문(文)·서(書)·산(算)에 능통한 사람을 살펴서 서리에 임용하고 있다. 법 자 체는 좋으나 실제로 유능한 사람을 뽑고 못 뽑고는 유사에게 달려 있는 것이다. 군 관 軍官 옛날에는 대국(大國)에는 삼경(三卿)이 있었으니, 즉 사도(司徒)는 백성을 주관하고, 사마(司 馬)는 군대를 주관하며, 사공(司空)은 토지를 주관하였다. 평상시에는 삼경이 각기 제 직분에서 종사하였으나, 유사시에는 삼경이 모두 출전하여 장수가 되었다. 그러므로 대국의 삼군은 그 장 군이 모두 경이었다. 나누었다가 합치고 분리하였다가 귀속시켰으니, 선왕의 사려는 이렇듯 원 대하였다. 재상은 대개 통솔하지 않은 것이 없기는 하지만 군기(軍機)와 같이 중대한 일을 반드시 묘당 (廟堂)으로 하여금 알게 하였으니, 그것은 체통을 보전하기 위한 것이었다. 긴 창이나 큰 칼은 비록 선비가 잘 다루지 못하지만, 계책을 결정하여 승리를 가져오는 것은 도략(韜略)에 능통한 사람을 기다린 뒤에야 요량할 수 있는 일이다. 우리 나라에서는 당 나라의 부병(府兵) 제도를 현실에 맞게 가감하여 10위(衛)를 설치하고 매 1위마다 5영(領)을 소속시켰으며, 상장군(上將軍)에서 장군(將軍), 중랑장(中郞將)에서 위정(尉 正)에 이르는 무관을 의흥삼군부(義興三軍府)에서 통솔케 하였다. 재상으로 하여금 의흥삼군부 의 일과 제위(諸衛)의 일을 맡게 하여, 중관(重官)으로서 경관(輕官)을 통어하게 하고, 소관(小 官)을 대관(大官)에 소속되게 하였으니, 체통이 엄격하였다. 각 도에는 절제사를 두고 주군의 군사를 당번제로 상경시켜 숙위(宿衛)하게 하였으니, 이것은 중앙과 지방이 서로 유기적인 관계를 맺도록 하고자 하는 뜻에서며, 지방 군사를 의흥삼군부의 진무소(鎭撫所)에 소속시킨 것은 중앙이 지방을 통어하고자 하는 뜻에서이다. 의흥삼군부에서 통할하는 10위(衛)·50영(領)의 직계 차서와 절제사 이하 진무 병마의 칭호를 자세히 편에 적는 다. 전 곡 錢穀 전곡은 국가의 상비물인 동시에 생민의 목숨을 좌우하는 것이다. 그러나 이를 백성으로부터 수 취하는 데 도가 없고 이를 쓰는 데 법이 없으면, 함부로 거두는 일이 많아져서 민생이 괴로워지 고 낭비가 커져서 국가 재정이 탕감해진다. 국가를 가진 이는 이 점을 배려하지 않을 수 없는 것이다. 주공(周公)이 「주례」를 지을 때 사도(司徒)는 전곡의 수입을 관장하여 그 수량을 세밀히 알 게 하였고, 총재는 그것을 지출하는 권한을 장악하여 헛되이 소비하지 못하게 하였다. 이러므로 수입을 헤아려서 지출하여 3년마다 1년간 쓸 전곡이 저축되고, 30년 뒤에는 9년간 쓸 수 있는 전곡이 저축되었으니, 아무리 흉년이나 전쟁의 변이 있었을지라도 염려될 게 없었던 것이다. 한(漢) 나라에서는 대사농(大司農)으로 하여금 전곡의 수입과 지출을 맡게 하였고, 당 나라에 서는 탁지사(度支使)로 하여금 그것을 관장하게 하였으니, 백성으로부터 받아들이는 부렴이나 조운되는 곡물의 수량, 공상(供上)·제사·연회에 소요되는 비용, 그리고 군량미의 수요 등에 관하여 재상된이는 소외된 채 알지 못하였다. 이처럼 중요한 이권을 하나의 관서에 위임하여 그 때그때 전곡을 마련하되 여러 가지 방법으로 변통해서 당장의 비용은 겨우 충당을 할 수 있었으 나 뜻밖의 재난이 있을 경우에는 국고가 텅텅비는 궁색함을 면치 못하게 되었으니, 역시 가소로 운 일이다. 우리 나라에서는 삼사(三司)로 하여금 전곡의 수입에 관한 일을 장악하게 하고, 그것을 지출하 는 데 있어서는 도평의사사의 명령을 받들어 집행하게 하고 있다. 이것은 대개 「주례」의 끼친 뜻을 이어받은 것이다. 전곡의 소재는 그와 관련되는 직임에 따라 적어서 경비의 수량을 제시하 려 한다. 봉작·증직·승습 封贈承襲 신하로서 왕실에 공로가 있고 생민에 은택을 입힌 자가 있으면, 생존시에는 작위와 봉록을 높 여 주고, 죽은 뒤에는 위호를 울려 주며, 또 그 은혜를 확대하여 위로는 조상에게 미치고 아래 로는 자손까지 미치게 한다. 이것은 대개 공신에 대한 보답을 후하게 하고 대우를 지극하게 하 기 위한 것이다. 전하는 공신을 포장하여 문하시중(門下侍中) 배 극렴(裵克廉) 이하 52인을 차등 있게 상을 매 기고 작위를 주었으며, 조상 3대를 추종하고, 또 적장(適長)으로 하여금 그 작위를 세습하게 하 였다. 판삼사사(判三司事) 윤 호(尹虎)가 죽자 그에게 문하우시중(門下右侍中)을 특별히 추증하 였다. 이 사실은 맹부(盟府 충훈부의 별칭)에 기재되어 있어서 이를 참고하여 적는다. 부 전 賦典 총 서 總序 부(賦)라는 것은 군국의 수요를 총칭하는 말이다. 이를 구분해서 말하면, 나라에 쓰는 것을 전 곡(錢穀)이라 한다. 그러므로 치전에서 이미 그 출납의 방법을 자세히 설명하였다. 백성으로부 터 수취하는 것을 부(賦)라 한다. 그러므로 여기에서는 부가 나오는 세목에 대하여 설명하려 한 다. 주군(州郡) 판적(版籍 호적 戶籍)이란 부의 소출이요, 경리(經理)란 부의 통제이며, 농상(農 桑)이란 부의 근본이요, 부세(賦稅)란 부의 헌납이요, 조운(漕運)이란 부의 수송이요, 염(鹽)· 철(鐵)·산장(山場)·수량(水梁)·공장세(工匠稅)·상세(商稅)·선세(船稅)는 보조이며, 상공 (上供)·국용(國用)·녹봉(祿俸)·군자(軍資)·의창(義倉)·혜민전약국(惠民典藥局)이란 부의 소용인 것이요, 견면( 免)이란 부의 완화인 것이다. 부의 소출임을 안다면 민생을 후하게 하지 아니할 수 없고, 주군을 다스리지 않을 수 없으며, 판적을 상세하게 하지 않을 수 없다. 부의 통제인 것을 안다면 경리를 올바르게 하지 않을 수 없다. 부의 수송인 것을 안다면 백성들의 힘을 피곤하게 할 수 없고, 조운을 강구하지 않을 수 없다. 부의 근본임을 안다면 농상을 중요시하지 않을 수 없다. 부의 보조인 것을 안다면 과세법 을 세우지 않을 수 없다. 부의 소용인 것을 안다면 출납을 조절하지 않을 수 없다. 부의 완화인 것을 안다면 백성들의 재산을 모조리 수탈할 수 없는 것이다. 그리고 토지가 있고 인민이 있고, 인민이 있으면 이에 토지가 있고, 토지가 있으면 이에 재물 이 있고, 재물이 있으면 이에 용도가 있다." 하였다. 신은 덕으로써 부전(賦典)의 근본을 삼는다. 주 · 군 州郡 경읍(京邑)은 사방의 근본이요, 경읍에 인접해 있는 군은 부역을 제공하고 왕실을 시위하니, 경읍을 보좌하는 지역이다. 멀리 떨어져 있는 주군은 마치 별처럼 펼쳐지고 바둑알처럼 벌여져 서, 모두 노동력을 내어 공역(公役)에 이바지하고 부(賦)를 내어 공용(公用)을 이바지하니, 왕 실의 울타리가 아님이 없다. 우리 나라에서는 전조 왕씨의 구제도를 이어받아 이를 현실에 맞게 조정하였다. 경기(京畿)는 좌우도(左右道)로 나누었으며, 나라의 남쪽을 양광도(楊廣道)라 하고, 그 바깥쪽을 경상도(慶尙 道)·전라도(全羅道)라 하였다. 서쪽은 서해도(西海道)라 하고, 동쪽은 교주(交州)·강릉도(江 陵道)라 하였다. 【안】교주·강릉도 즉 영동(嶺東)과 영서(嶺西) 지방임. 도에는 감사를 두어 이를 도관찰출척사(都觀察黜陟使)라 하였다. 동북 지방은 동북면(東北面) 이라 하고, 서북 지방은 서북면(西北面)이라 하였으며, 여기에도 감사를 두어 도순문사(都巡問 使)라 하였다. 그들은 교화를 널리 펴고, 전곡(錢穀)·형명(刑名)·병마(兵馬)에 관한 일을 총 괄한다. 그 주(州)·부(府)·군(郡)·현(縣)에는 각각 수령을 두었으니, 강토가 정연하게 정제 되고 왕의 교화가 수행됨을 볼 수 있다. 판 적 版籍 나라의 빈부는 백성이 많고 적은 데 달려 있고, 부역의 균등은 인구의 수효를 세밀하게 파악하 는 데 달려 있다. 그러므로 백성을 다스리는 직책을 맡은 사람이 백성을 휴양(休養)시키고 생식 (生息)시켜 인구를 번창하게 하고, 백성을 위로해서 모여들게 하고 편안히 살 수 있게 해서 그 들의 거주를 보호하면 백성이 많아지게 될 것이다. 그리고 호구를 등록하여 그 증감을 살피면 백성의 수효를 세밀하게 파악하게 될 것이고, 인구 를 조사하고 장정을 계산하여 그 차렴(差斂)을 부과하면 부역이 균등해질 것이다. 대저 이와 같 이 하면 위에서는 일이 성취되고 아래서는 시끄러운 일이 일어나지 않을 것이며, 나라는 부유해 지고 백성은 편안하게 될 것이다. 전조 말기에는 백성들의 재산을 다스릴 줄 몰랐다. 백성을 휴양시키는 방도를 잃자 인구가 번 식하지 못하였고, 백성을 편안하게 하는 방도를 갖지 못하자 더러는 굶주림과 추위에 죽기도 하 였다. 호구는 나날이 줄어들고 남은 사람들은 부역의 번거로움을 견디지 못하여 호부(豪富)의 집에 꺾이어 들어가기도 하고 권세가에 의탁하기도 하였다. 그 밖에 혹은 공업이나 상업을 하기도 하고 혹은 도망하여 중이 되기도 해서 전인구의 10분의 5∼6은 호적에서 이미 빠져나갔으며, 공·사의 노비나 사원(寺院)의 노비가 된 사람은 또한 그 수효에 포함되지도 않았었다. 다행히 호적에 올라 있다고 하는 호가도 또한 가장(家長)이 숨기 거나 간사한 관리가 점유하여 한 호의 가족이 모두 호적에 올라 있는 것도 아니었다. 이러고서 야 백성의 수효를 어떻게 세밀히 파악할 수가 있으며, 부역이 어떻게 균등해질 수가 있겠는가? 만일 징렴(徵斂)할 일이 있을 때에는 기한을 급박하게 정하여 백성을 치고 때리면서 몰아세우므 로 일은 일답게 되지 못하면서 백성들은 번거롭고 소요함을 견디지 못하니, 나라는 더욱 가난해 지고 백성은 더욱 괴로웠던 것이다. 우리 전하는 처음 즉위하자 유사에게 명하여 백성을 편안하게 할 방도를 강구하게 하고, 중외 에 교서를 내리어 백성의 수효를 등록하게 하여 가호가 얼마, 인구가 얼마인가를 파악하게 하 니, 정치하는 근본을 안다고 할 만하다. 그러나 유사들의 재능이 동일하지 않으므로 이를 봉행하는 데 더러 불충분한 점이 있으니, 어 찌 빠뜨린 호수가 없겠는가? 그러나 이를 수행하는 기간이 길어지면 호구를 세밀하게 파악할 수 있게 될 것이다. 대개 임금은 나라에 의존하고 나라는 백성에 의존하는 것이니, 백성이란 나라의 근본이며 임금 의 하늘인 것이다. 그러므로「주례」에서는 인구수를 왕에게 바치면 왕은 절하면서 받았으니, 이것은 그 하늘을 존중하기 때문이었다. 인군이 된 사람이 이러한 뜻을 안다면 백성을 사랑함이 지극하지 아니할 수 없을 것이다. 그러므로, 신은 판적편(版籍篇)을 지으면서 백성 사랑하는 것을 아울러 논하는 바이다. 경 리 經理 옛날에는 토지를 관에서 소유하여 백성에게 주었으니, 백성이 경작하는 토지는 모두 관에서 준 것이었다. 천하의 백성으로서 토지를 받지 않은 사람이 없고 경작하지 않는 사람이 없었다. 그 러므로 백성은 빈부나 강약의 차이가 그다지 심하지 않았으며, 토지에서의 소출이 모두 국가에 들어갔으므로 나라도 역시 부유하였다. 토지 제도가 무너지면서 호강자(豪强者)가 남의 토지를 겸병하여 부자는 밭두둑이 잇닿을 만큼 토지가 많아지고, 가난한 사람은 송곳 꽂을 땅도 없게 되었다. 그래서 가난한 사람은 부자의 토 지를 차경(借耕)하여 일년 내내 부지런하고 고생하여도 식량은 오히려 부족하였고, 부자는 편안 히 앉아서 손수 농사를 짓지 않고 용전인(傭佃人)을 부려서도 그 소출의 태반을 먹었다. 국가에 서는 팔짱을 끼고 구경만 하고 그 이득을 차지하지 못하니, 백성은 더욱 곤궁해지고 나라는 더 욱 가난해졌다. 이에 한전제(限田制)나 균전제(均田制)를 시행하자는 논의가 일어났다. 이것은 고식적인 방법 에 불과한 것이나, 역시 백성의 토지를 다스려서 이를 백성에게 주어 경작하게 하는 것이나, 역 시 백성의 토지를 다스려서 이를 백성에게 주어 경작하게 하는 것이다. 당(唐) 나라의 영업전 (永業田), 구분전(口分田) 【안】당 나라의 수전(授田) 제도는 1부(夫)가 1경(頃)의 토지를 받 아서 그 중의 80묘(畝)는 구분전으로 삼고, 20묘는 영업전으로 삼았음. 제도도 역시 인구를 계산하여 토지를 주어서 스스로 경작하게 하고 그 전조(田租)를 받아서 국 가의 비용으로 충당하였다. 그러나 식자(識者)들은 그 토지 제도가 바르지 못했음을 비난하였 다. 전조의 토지 제도에는 묘예전(苗裔田)·역분전(役分田)·공음전(功蔭田)·등과전(登科田)과 【안】고려의 토지 제도는 당(唐) 나라 제도를 모방하여, 모예전을 전대의 국왕 후손에게 분급 (分給)하고, 역분전을 관작의 높고 낮음에 관계없이 인 품에 따라서 주고, 공음전을 공신 및 귀화인(歸化人)에게, 등과전을 등과인(登科人)에게 특별히 주었다. 군전(軍田 군인에게 지급된 토지.)·한인전(閑人田 한인(閑人)에게 지급된 토지.)을 두어서 그 전조를 받아먹게 하였는데, 백성이 경작하는 경우에는 스스로 개간하고 점유하는 것을 허락하여 관(官)에 서 간섭하지 아니하였다. 그러므로 노동력이 많은 사람은 개간하는 땅이 넓고, 세력이 강한 사람은 점유하는 땅이 많았다. 그러나 힘이 약한 사람은 또 세력이 강하고 힘이 센 사람을 따라가서 그의 토지를 빌어 경작하 여 그 소출의 반을 나누었으니, 이것은 경작하는 사람은 하나인데 먹는 사람은 둘이 되는 셈이 다. 그리하여 부자는 더욱 부유해지고 가난한 사람은 더욱 가난해져서 마침내는 스스로 살아갈 길이 없어서 농토를 버리고 직업이 없이 떠돌아다니거나, 직업을 바꾸어 말업(末業 상·공업)에 종사하기도 했으며, 심한 경우에는 도적이 되기도 하였다. 아! 그 폐단을 어찌 다 말할 수 있으 랴? 그 제도의 문란이 더욱 심해지게 되면서는, 세력가들이 서로 토지를 겸병하였으므로 한 사람이 경작하는 토지에는 그 주인이 더러는 7∼8명에 이르는 경우도 있었고, 전조를 바칠 때에는 인마 (人馬)의 접대며, 청을 들어 강제로 사는 물건이며, 노자로 쓰이는 돈이며, 조운(漕運)에 드는 비용들이 또한 조세의 수효보다 배, 또는 5배 이상이나 되었다. 상하가 서로 이익을 다투어 일 어나서 힘을 겨루어 빼앗으니, 화란이 이에 따라 일어나고 마침 내는 나라가 망하고야 말았다. 전하는 잠저에 있을 때 친히 그 폐단을 보고 개탄스럽게 여기어 사전(私田)을 혁파하는 일을 자기의 소임으로 정하였다. 그것은 대개 경내의 토지를 모두 몰수하여 국가에 귀속시키고 인구 를 헤아려서 토지를 나누어주어서 옛날의 올바른 토지 제도를 회복시키려고 한 것이었는데, 당 시의 구가(舊家) 세족(世族)들이 자기들에게 불편한 까닭으로 입을 모아 비방하고 원망하면서 여러 가지로 방해하여, 이 백성들로 하여금 지극한 정치의 혜택을 입지 못하게 하였으니, 어찌 한탄스러운 일이 아니겠는가? 그러나 뜻을 같이한 2∼3명의 대신들과 함께 전대의 법을 강구하고 오늘의 현실에 알맞는 것을 참작한 다음, 경내의 토지를 측량하여 파악된 토지를 결수(結數)로 계산하여 그 중의 얼마를 상 공전(上供田 왕실 경비에 충당키 위해 지급된 토지.)·국용전(國用田 국가의 제사·빈객 등 공 공 경비에 필요한 재원을 마련하기 위해 지급된 토지.)·군자전(軍資田 군량을 충당하기 위해 지급된 토지.)·문무역과전(文武役科田 현직 문무 관리에게 지급된 토지.)으로 나누어주고, 한 량(閑良)으로서 경성에 거주하면서 왕실을 호위하는 자, 과부로서 수절하는 자, 향역(鄕驛)·진 도(津渡)의 관리, 그리고 서민과 공장(工匠)에 이르기까지 공역(公役)을 맡은 자에게도 모두 토 지를 주었다. 백성에게 토지를 분배하는 일이 비록 옛사람에게는 미치지 못하였으나, 토지 제도를 정제하여 1대의 전법을 삼았으니, 전조의 문란한 제도에 비하면 어찌 만 배나 나은 게 아니겠는가? 농 상 農桑 농사와 양잠은 의식의 근본이니, 왕도 정치(王道政治)의 우선이 되는 것이다. 우리 나라에서는 중앙에 사농관(司農官)을, 지방에 권농관(勸農官)을 두어 백성들의 부지럼함과 게으름을 조사하 여, 부지런한 사람은 장려하고 게으른 사람은 징계하게 하였으며, 풍기를 맡은 관리로 하여금 그들의 직책 수행 여부를 조사하여 잘하는 사람은 승진시키고 잘못한 사람은 폐출시키게 하였 다. 전하는 여러 차례 윤음(綸音)을 내리어 농사와 양잠의 장려를 으뜸으로 삼을 것을 강조하여 그 근본을 돈독히 하고 그 실속을 취하게 하였으니, 장차에는 의식 생활이 넉넉해져서 염치를 알게 될 것이며 창고가 가득 채워져 예의가 진흥됨을 볼 것이다. 태평의 성업이 여기에 바탕을 두는 것이다. 부 세 賦稅 「맹자」등문공상(騰文公上)에, "야인(野人)이 없으면 군자를 봉양할 수 없고, 군자가 없으면 야인을 다스릴 수가 없다. 하였다. 그러나 옛날 성인이 부세법(賦稅法)을 만든 것은 다만 백성으로부터 수취하여 자기를 봉양하자는 것은 아니었다. 백성들이 서로 모여 살게되면, 음식과 의복에 대한 물욕이 밖에서 공격하고 남녀에 관한 정욕은 안에서 공격하여, 동류일 경우에는 서로 다투게 되고 힘이 대등할 경우에는 싸우게 되어 서로 죽이기까지 하는 것이다. 통치자는 법을 가지고 그들을 다스려서 다투는 자와 싸우는 자를 평화롭게 해주어야만 민생이 편안해지는 것이다. 그러나 그 일은 농사를 지으면서 병행할 수 없는 것이므로 백성은 10분의 1 을 새로 바쳐서 통치자를 봉양하는 것이다. 통치자가 백성으로부터 수취하는 것이 큰 만큼, 자 기를 봉양해 주는 백성에 대한 보답도 역시 중요한 것이다. 후세 사람은 부세법을 만든 의의가 이러한 것을 모르고, '백성들이 나를 공양하는 것은 직분상 당연한 것이다.' 라고 말한다. 그리 하여 가렴주구를 자행하면서도 오히려 부족하다고 걱정하는데, 백성들이 또한 이를 본받아서 서 로 일어나 다투고 싸우니 화란이 일어나게 되었다. 선왕이 법을 만든 것은 천리(天理)이지만, 후세 사람이 부세에 폐단을 일으키는 것은 인욕 때 문이다. 재신(才臣)과 계리(計吏)로 부세를 다스리는 자는 마땅히 인욕을 억제하고 천리를 간직 할 것을 생각해야 옳을 일이다. 우리 나라의 부세법은 조(租)는 토지에서 거두어들이고, 이른바 상요(常搖)와 잡공(雜貢)은 지 방의 소출에 따라서 관부에 바치게 하고 있는데, 이는 당 나라의 조(租)·용(庸)·조(調)의 유 의인 것이다. 전하는 오히려 부세가 너무 무거워서 우리 백성들이 곤란을 겪고 있는 것을 염려하여, 이에 유 사(攸司)에게 명하여 전부(田賦)를 개정하고 상요와 잡공을 상정( 詳定)하게 해서, 거의 중정(中正)의 도를 얻게 되었다. 그러나 조(租)로 말하면, 토지가 개간되어 있는가 황폐되어 있는가를 조사하면 소출의 수효를 계산할 수 있지마는, 상요와 잡공으로 말하면, 다만 관부에서 바치는 액수만을 정해 놓았을 뿐, 가호에 대해서 무슨 물건을 내는 것이 조가 되고, 인구에 대해서 무슨 물건을 내는 것이 용이라 는 것을 분명히 말하지 않았다. 그래서 관리들이 이러한 약점을 이용하여 간계를 써서 함부로 수탈한 때문에 백성들은 더욱 곤 궁해지고 호부들은 곳곳으로 피해서 국가의 재용은 도리어 부족해지고 있다. 전하가 백성을 사랑하는 마음에서 만들어 놓은 부세법의 의의를 아래에서 강구하지 않으니 이 는 즉 유사의 책임이다. 그러므로 무사하고 한가한 시간을 만나면 강구하여 시행해야 옳을 일이 다. 조 운 漕運 옛날에 천자와 제후들은 모두 기내(畿內)에서 나오는 부(賦)로써 생활하였다. 그러므로 조운으 로 운반하는 거리가 멀어도 5백 리를 넘지 않았고, 가까우면 50리를 넘지 않았으니, 백성들의 힘이 피곤한 지경에 이르지 않았다. 진(秦)·한(漢) 이래로는 천하를 군현(郡縣)으로 편제하여 그 소출의 부(賦)를 모두 천자의 도 읍으로 운반하게 되어 수송하는 거리가 매우 멀어지고 운송하는 곡식도 매우 많아져서 백성들의 힘이 피곤하게 되었던 것이다. 이렇게 되자 조운 문제가 시급한 과제로 등장되어 조운 제도를 자세히 강구하였으나 민력의 피곤함은 여전하였다. 우리 나라는 3면이 바다로 둘러 있고, 내륙에는 큰 강이 있으니, 조운이 이 길을 경유하면 백 성들의 노력을 크게 절감시킬 수 있었다. 그런데 왜구가 들어와서 소란을 피우게 되면서 연해 지방의 주군에서는 수로를 버리고 육로를 택하게 되어 험악한 산골짜기를 거쳐야 할 뿐 아니라, 가을철에는 장마, 겨울철에는 폭설로 인부가 피곤하여 쓰러지고 우마가 넘어지는 등 백성들의 고생이 말할 수 없이 커졌다. 전하는 즉위하자 유사에게 명하여 전함(戰艦)을 수리하고 수졸(戍卒)을 늘려서 바다에서의 공 격과 육지에서의 방어를 강화한 결과, 왜구는 앞으로 나아가도 약탈할 수가 없고 뒤로 굴러가도 얻는 것이 없어졌다. 그리하여 왜구는 마침내 멀리 달아나 해운이 트이게 되니, 육로 수송을 하는 내륙 지방의 주군 (州郡)은 아무리 멀어도 4백∼5백 리만 가면 강에 닿을 수 있게 되어 백성들의 노력이 절감되고 나라의 재정이 풍족하게 되었다. 그러나 올바른 관리를 얻지 못하여 일을 처리하는 과정에 조금 이라도 합리성을 잃게 된다면 폐해가 생기게 되니, 유의하지 않을 수 없는 일이다. |
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박혁거세
