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천손서당 강의 공간
작성자 홍봉한
작성일 개국629(2020)년 9월 15일 (화) 23:33  [자시(子時):삼경(三更)]
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[강의] 제255강 : 사회보장의 역사
지난 시간에는 사회보장의 특성과 쟁점을 살펴보았습니다. 오늘은 사회보장의 역사에 대해 살펴보겠습니다.
해당 강의는 예전에 사회복지의 역사로 본 훈장이 강의를 진행한 바 있으므로 간략히 소개하고 넘어가도록 하겠습니다.

1. 사회보장제도의 시기
- 보통 사회보장의 역사를 네가지 시기로 구분하게 됩니다. 먼저 현대적 의미의 사회보장제도가 성립되기 이전인 구빈법(빈민법, Poor Law) 시대, 사회보장제도의 형성기(사회보험제도의 도입), 사회보장제도의 팽창기(복지국가), 그리고, 사회보장제도의 재편기(복지국가 위기론)가 그것입니다.

2. 구빈법 시대
1) 1601년 영국 엘리자베스 구빈법

- 구빈법은 봉건사회가 붕괴되지 시작하면서 나타나는 빈민들의 문제를 해결하기 위해 시행되는 일종의 통제책이었습니다. 14세기 중엽 흑사병으로 유럽의 인구가 급격히 감소하면서 중세 봉건사회가 흔들리게 되었으며, 농촌 노동력이 부족해지자, 농경지를 목촌지로 바꾸어버리는 엔클로저 운동을 벌이게 되었으며, 결과적으로 양모에 대한 수요 급등은 무수한 농민을 유랑민으로 내몰게 되었던 것입니다.
- 엘리자베스 구빈법은 그 전신이 1349년 제정된 노동자조례(Statute of Laborers)라고 볼 수 있는데 그 핵심 내용은 붕건사회의 붕괴를 방지, 즉 '억압을 통한 구제'를 핵심으로 보고 있었습니다.
- 노동자조례로 유랑민과 빈민, 걸인 등은 지리적 이동을 제한받게 되었고, 이를 어길 시 가혹한 체벌이 이루어졌습니다. 또한 일할 수 있는 능력이 있음에도 구걸을 하는 경우 역시 체벌을 가했습니다.
-1388년 구빈법(Poor Law Act)은 일종의 면허제를 시행하였는데, 역시나 이주의 제한을 받고 근로능력이 없는 자에 대한 구빈만 인정이 되었고, 타 지역으로의 이동 시에는 면허증이 있어야 했습니다.
- 1601년 엘리자베스 구빈법은 이러한 전 단계의 법들을 집대성한 것이라고 볼 수 있으며, 그 특징으로는 다음과 같습니다.
① 근로능력이 있는 건장한 빈민은 구제할 가치가 없으며, 장업장으로 이송
② 근로능력이 없는 무능력한 빈민은 구제할 가치가 있음
③ 빈민아동은 도세수습의 기회를 주거나, 고아원에 수용
- 빈민감독관을 새로이 두어 구빈행정의 책임을 맡기고, 필요에 따라 교구민에세 구빈세를 징수할 수 있게 하였습니다.
-1662년 정주법이 새로 제정되면서 역시 유랑민의 이동을 원천 봉쇄시키고 구빈행정의 지방주의 원칙을 고수하겠다는 입장이 반영된 것이었습니다.

2) 1795년 영국 스핀햄랜드 제도
- 처벌과 억압, 탄압과 통제 위주의 엘리자베스 구빈법은 18세기 후반으로 접어들자 변화의 바람이 불어왔습니다. 1782년 빈민에 대한 구호 및 고용개선법인 길버트법(Gilbert Act)이 제정되면서 원외구호가 확대되기에 이릅니다.
-스핀햄랜드의 치안판사들은 빈민 개개인의 소득에 관계 없이 최저소득이 보증되어야 한다고 결절했습니다.
- 또한 산업사회로의 발전이 이뤄지면서 정주법은 더 이상 실효가 없는 법이었습니다. 왜냐하면 산업 노동력을 구하기 위해선 이동의 자유가 보장되어야 했기 때문입니다.
- 스핀햄랜드 제도는 신구빈법의 제정에 영향을 주게 되었습니다.

3) 1834년 영국 신구빈법
- 신구빈법은 자유 방임주의의 영향을 바탕으로 설정되었습니다.
- 신구빈법의 특징으로는 열등처우의 원칙과 작업장 검사를 원칙으로 한다는 점입니다.
- 열등처우의 원칙이란 빈민에 대한 보장 내용이 결코 노동자의 생활 수준을 넘어서는 안된다는 것이었습니다.
- 공공부조적 특성을 갖고 있지만 여전히 통제의 목적이 있으며 이들은 인권, 생존권 등을 염두해두고 제도를 마련한 것이 아니기 때문입니다. 이에 여기까지의 구빈법 시대는 현대적 의미의 사회보장이 이루어지지 않았다고 평론하고 있습니다.

3. 사회보험제도의 탄생
1) 사회보험이 생겨나게 된 이유
- 19세기 말 산업혁명 이후 새로운 사회적 위험들에 대응하기 위해 사회보험이 제정되게 됩니다.
- 플로라와 하이덴하이머에 의하면 사회보험제도가 시작되기 된 의미는 다음과 같습니다.
① 빈곤문제에 대한 제도화된 개입 방법의 시작
② 대상자의 과거 소득을 유지할 수 있도록 함
③ 선별주의에서 보편주의로 전환
④ 보험료 납부에 의한 법적 권리 형성, 이는 곧 시민권 형성 계기
- 자본주의의 발달로 인해 프롤레타이라트 계급과 무산계급이 출현하였고 이는 곧 노동자와 자본가의 갈등이 시작되는 것이었습니다.
- 기존 농업사회에서 빈민, 부랑자들이 도시로 몰려들면서 도시의 실업자, 부랑자 등으로 있으면서 새로운 문제를 야기시키게 됩니다.

2) 1883년 독일 비스마르크 사회보험입법
- 세계 최초의 사회보험제도는 독일에서 시작되었으며, 당시 수상은 철혈정책으로 더 잘 알려져 있는 비스마르크였습니다.
- 독일은 후발산업국가로 자본가가 성장하고 있지만, 역시 전통적 대지주(기존 귀족세력, 융커)의 영향력도 무시할 수 없었으며, 노동자 계급 역시 형성함에 따라 골머리를 앓고 있었습니다. 즉, 이들 삼파전이 당시 독일 사회의 모습이었습니다.
- 또한 국가경제에 대한 제반 사항에 대해 영국이나 미국처럼 자유방임보다는 국가에서 나서서 통제하는 형국이었으며, 융커 출신 비스마르크는 새로 형성되는 자본가 세력을 견제하기 위해 노동자 계급에게 이른바 당근과 채찍 정책을 펼치는 정치술을 펼쳤습니다.
- 이러한 배경아래 비스마르크는 최초의 사회보험인 의료보험(1883), 산업재해보험법(1884), 노령폐질연금(1898)을 제정하였고, 이중 산재보험에 특히 관심을 많이 보였는데, 이는 노동자 계급의 충성심을 국가로 이끌 수 있는 가장 효과적인 수단이라고 생각했기 때문입니다.

3) 1911년 영국 국민보험법의 성립
- 독일이 국가 주도의 사회보험제도가 성립되었다면, 영국은 이와 반대로 노동자 계급의 부실한 실태에 대한 다양한 사회고발과 이를 적절하게 대응하지 못하는 구빈법의 한계점을 짚어가면서 사회보험제도의 성립이 이루어져갔습니다.
- 20세기 초반에는 사회보험이 제정될 수 있는 여러 배경이 있었는데, 사회경제적 구조의 변화, 빈곤의 원인과 현황에 대한 사회적 인식 변화, 시민권의 확장, 국민최저수준의 개념이 대두, 자유당이 집권 여당이 되었다는 점이었습니다.
- 집권 여당이 된 자유당은 노동쟁의법(1906), 교육법-아동급식(1906), 교육법-아동보건(1907), 노동자보상법(1907), 노령연금법(1908), 아동법(1908), 최저임금법(1909) 등 각종 사회개혁입법을 쏟아내었으며 1911년의 국민보험 역시 제정하게 된 것입니다.

4) 1935년 미국 사회보장법
- 미국은 본래 개인주의, 자유주의가 강한 나라여서 기존 빈곤에 대한 인식은 철저하게 개인의 잘못이며, 본인 또는 가족이 해결해야한다는 입장이었습니다. 그러나 이러한 관념에 철퇴(?)를 내리친 것이 바로 1929년에 있었던 세계대공황이었습니다. 사상 최대의 실업자가 발생하고 경제가 붕괴되면서 위기가 심각해지자 미국 국민들은 비로소 국가가 나서줄 것을 희망하게 된 것이었습니다.
- 루즈벨트 대통령은 우선 1933년 제1차 뉴딜 정책을 시행하였는데, 긴급은행법, 농업조정법, 그리고 국가산업부흥법이 핵심이었습니다. 특히 국가산업부흥법은 최저임금과 최대 노동시간 등을 정하는 것이었는데 대법원에서 위헌 판결을 내려 큰 실효를 거두지는 못했습니다.
- 하지만 이내 제2차 뉴딜정책을 시행하기에 이르고, 이때에 경제보장위원회를 구성하고 사회보험제도를 제정하였는데, 실업보험, 노령보험, 공공부조였습니다. 당시 의료보험은 의사들의 거친 반대로 통과되지 못하였다가 2014년에 이르러서야 오바마 정권 때 일부가현 체제에 편입된수준입니다.

3. 복지국가의 팽창(자본주의 황금기)
1) 베버리지 보고서
- 1945년 세계대전의 종결과 함께 선진자본주의 국가들은 복지국가로의 길로 향했습니다. 전쟁을 통해 국민들은 무한의 희생을 강요받았으나 반대급부로 국민 복지에 국가가 책임져줄 것을 희망하였고, 집권 세력은 이를 외면할 수 없었습니다.
- 현대적 사회보장의 원리를 확립하였다는 베버리지 보고서는 이와 같은 맥락에서 시작되었습니다.보고서는 영국의 전후 복구를 위한 복지국가 청사진이었다고도 불리웁니다.
- 베버리지가 제시한 5대 악 : 빈곤, 질병, 무지, 결핍, 나태
- 베버리지의 여섯 가지 원칙
① 정액급여, ② 정액기여, ③ 행정책임통합, ④ 급여충분성, ⑤ 포괄성, ⑥ 피보험자 구분
- 위 원칙을 위한 세 가지 전제조건
① 아동 수당의 지급(15세 아동, 교육을 받는 경우 16세 아동까지)
② 포괄적 보건서비스(질병의 예방과 치료, 노동능력의 회복 등 사회 모든 구성원이 이용 가능)
③ 완전고용의 달성

2) 사회보장제도의 팽창
- 전후 자본주의가 황금기를 맞이하면서 유럽 각국은 영국과 유사한 과정을 통해 사회보장제도를 확충하기 시작하였습니다.
- 1960년과 1975년의 GDP 대비 사회복지비를 보면 독일 20.5% → 32.6%, 이탈리아 16.8% → 26.0%, 미국 10.9% → 20.8%, 네덜란드 16.2% →37.1%, 스위스 8.0% → 19.1%, 스웨덴 15.4% → 26.8% 등으로 약 2배나 그 이상 오른곳도 존재합니다.
- 이때는 새로운 제도가 개발되었다기 보단 기존에 수립된 사회보험제도나 아동수당, 공공부조 등의 정책들이 비약적으로 확대 되엇고, 행정적으로도 체계화되는 시기였습니다.
- 그러나 1970년대 오일쇼크로 자본주의가 휘청이기 시작하였고, 그 결과 침체기, 혹은 전환기를 맞이하게 됩니다.

4.사회보장제도의 재편기(복지국가 위기론)
1) 복지국가의 위기
- 경제위기는 공공지출의 삭감을 불러왔습니다. 나라 경제가 어려워졌기 때문에 모든 부분에서의 예산삭감을 불가피한 것이었고 나름 팽창하고 있던 사회보장지출 역시 타격을 받게 됩니다.
- 즉, 지속적은 경제성장은 어려워졌고, 고용시장 역시 불안정해졌다는 것입니다. 나아가 복지국가 프로그램은 비생산적 공공부문의 팽창으로 민간부문의 부담으로 작용하며 큰 곤경에 처하게 됩니다.

2) 복지국가의 재편
- 스칸디나비아적 접근 : 스웨덴 덴마크 등 / 지속적 경제침체와 고실업 위험의 상종에 대응하여 적극적 공공고용의 확대로 대응
- 신자유주의적 접근 : 영국, 미국, 뉴질랜드 등 / 시장에 대해 적극적 규제 완화를 통해 사회보장제도를 적극적 축소, 민영화 추진
- 노동감소형 접근 : 독일, 프랑스 등 / 조기퇴직, 맞벌이 부부에 대한 중과세 등 가족 내 주소득자 이외의 가족원들이 노동시장에 참여하는 것을 억제
- 외에 영국 블레어가 주장하는 '제 3의 길', 독일 슈뢰더가 내세운 '새로운 중도' 등이 있으나 마땅한 프로그램이 제시되지는 못하는 실정

수고하셨습니다.
다음 시간에는 사회보장의 기능과 역할에 대해 알아보겠습니다.

개국629년 9월 15일
천손서당 훈장 홍봉한
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[1] 장지용
629('20)-09-17 21:20
복지국가 재편 이론에서 노동감소형 접근 이론은 일부 집단은 좋아하겠지만, 일부 집단은 반발할 우려가 큰 전략이겠네요. 특히 여성들의 반발이 심각할 것 같습니다.
홍봉한 비단 여성들 뿐이겠습니까.. 어떻게보면 이것도 하나의 고정관념일 수도 있어요. 조사를 해보진 않았는데 찾아보면 의외로 흥미로운 결과가 있을 수도 있겠습니다. 9/19 18:35
   
[2] 김지수
629('20)-09-26 17:02
계급사회에서부터 사회보장제도가 생겨난 배경까지 흐름을 잘 살펴보고 갑니다.
홍봉한 감사합니다~~ 10/1 22:41
   
 
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