영남학당(嶺南學堂)

ㆍ작성자	정예림
ㆍ작성일	개국624(2015)년 11월 18일 (수) 15:49 [신시(申時)]
ㆍ문서분류	강당

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[강의] 제266강 : Lowi의 정책유형론

행정학개론 제25강 : Lowi의 정책유형론

어느덧 25강입니다. 개인적으로 50강을 목표로 강의를 진행하고 있는 만큼, 그 절반인 25강은 저에게 남다른 의미를 줍니다. 25강이라는 강의가 진행될 동안 제 강의에 꾸준히 관심을 표해주시고 참여해주신 모든 분들께 진심으로 감사드립니다.

오늘 강의는 정책이론입니다. 그동안 우리는 행정과 행정학 자체에 대해서, 또 인사와 조직에 대해서 배워보았습니다. 그리고 이제는 정책에 대해 설명해보려고 합니다. 참고로 강의를 진행하면서 누락된 부분들이 많습니다. 누락된 내용들은 차후 강의들에서 보충을 하도록 하겠습니다. 우선은 강의를 보시는 분들이 행정에서의 인사와 조직은 어떻고 정책은 어떻고 재정은 어떠한지 간략히 수박 겉핥기 식으로라도 한번 보고 넘어가시기를 바라는 마음에서 쭉쭉 진도를 나가고 있는 중입니다. 오늘이 정책이론의 가장 첫 강의이기 때문에 정책이론에서 가장 기본이 되는 Lowi의 정책유형론에 대해 설명하려고 합니다.

정책(政策)이란 말 그대로 '공공문제를 해결하고자 정부에 의해(政) 결정된 행동방침(策)'을 말합니다. 그리고 이 정책의 유형화에 대해서는 여러 학자들이 관심을 가지고 연구를 했습니다. 학자들마다 그 목적과 용도에 따라 정책을 분류하는 기준이 달라졌으며 그 기준에 따라 다양한 유형들이 도출되었습니다. 정책이론에 대한 수많은 학자들과 연구가 있었지만 가장 기본이 되는 학자와 연구는 바로 Lowi와 그의 정책유형론입니다. 1964년에 Lowi가 발표한 이 논문/이론은 상당히 많은 의의가 있는 논문/이론입니다. 왜냐하면 ① 정책유형화에 대한 최초의 본격적인 연구이며, ② 정책은 정치과정의 산물에 불과하다는 당시의 통념을 뒤집어엎은 정책의 산물이 정치과정이라고 하는 명제를 제시한 논문이기 때문입니다. 그렇기 때문에 각 정책유형에 따라 독특한 정치구조, 정치과정, 엘리트 및 집단 간의 상호작용 패턴이 발달하게 된다고 Lowi는 보고 있습니다.

Lowi에 의하면 정책은, 크게 분배정책, 규제정책, 재분배정책으로 나누어 볼 수 있고 그의 1972년 후속논문에서 구성정책이 추가가 되면서 총 4가지 유형으로 구분됩니다. 먼저 분배정책입니다. 분배정책이란 배분정책이라고도 하는데 말 그대로 국민들에게 권리나 이익, 또는 재화나 서비스를 배분하는 내용을 지닌 정책을 말합니다. 내용이 세부단위마다 쉽게 구분되는 편으로, 각 단위는 다른 단위나 일반원칙으로부터 독립적으로 처리될 수 있습니다. 예를 들면 국유지 불하정책이라던지 군수물자 조달이나 연구개발 사업 등을 생각해볼 수 있겠습니다. 이러한 성격을 갖고 있다 보니 굳이 갈등을 할 필요가 없이 자신의 이익을 확보하기 위한 정도로서 다른 사람을 후원하거나 혹은 갈라먹기의 행태를 보이고, 상호불간섭 내지는 상호수용하는 방향으로 정치과정이 보입니다. 즉 좀 속되게 표현하자면 분배정책이라는 것은 먹거나 먹히는 싸움이 아니라 '먹냐 못먹냐'의 싸움이기 때문입니다. 조금 이해에 도움이 되셨을지 모르겠네요.

다음으로 규제정책입니다. 규제정책이란 개인이나 집단에게 직접적으로 비용을 부담시키거나 개인의 권리를 제한 또는 확장시켜주는 정책을 말합니다. 각종 규제 정책, 법령등이 여기에 해당합니다. 분배정책과는 다르게 갈등이 많이 나타나는 불안정한 정치과정을 보이는 정책입니다. 그리하여 상호작용 패턴은 주로 갈등, 협상 혹은 연합 등을 보입니다. 앞서 분배정책에서 속되게 표현하였지만 이 규제정책이야 말로 먹거나 먹히는 상호간에 제로섬의 양상을 보이는 정책이기 때문에 분배정책 때 보다 더욱 상호간에 갈등이 격렬하게 일어나는 것입니다.

세번째로 재분배정책입니다. 이는 고소득층으로부터 저소득층으로의 소득이전을 목적으로 하는 정책으로 정책 효과가 사회 계급을 단위로 미치기 때문에 계급대립적 성격을 지닌다고 볼 수 있습니다. 재산권의 행사가 아니라 재산 자체에 관심을 보이며 또 평등한 대우가 아니라 평등한 소유를 정책 목표로 하고 있다는 특징이 있습니다. 재분배정책의 예로는 사회보험, 소득세부과 등을 들 수 있겠습니다. 정책의 주요 내용은 대립되는 계층간의 갈등과 조정에 의해 결정되는데 이 때의 상호관계는 각 계층의 정상조직(peak)간의 제휴(association)의 양상을 보인다고 할 수 있습니다. (본 강의에서는 정상조직을 정부의 고위관리자나 혹은 기업 및 노동조합의 지도자와 같은 엘리트 집단을 통칭하여 편의상 정상조직이라고 표현하였습니다.)

마지막으로 구성정책은 정부기관의 신설 및 변경 또는 정치체제의 조직 변경 등에 관한 정책을 말합니다. 선거법 개정, 선거구 조정, 정부조직의 개편, 선전 정책 등을 말합니다. 대중들보다는 주로 고위 정치권이 관심을 가지고 있으며 정책 참여자 간의 상호수용에 의해 결정되어지는 경향이 있습니다.

Lowi의 정책유형론에 대해 평가를 해보자면, 실상 대부분의 유형론이 그러하듯 정책유형의 범주가 상호 배타적이지 못합니다. 즉, 어떤 정책이 있을 때 이것이 보는 관점에 따라 분배정책이면서 동시에 규제정책에 해당될 수도 있다는 점이죠. 특히 규제정책의 경우 더욱 범주가 명확히 구분되지 않았다는 단점이 있습니다. 이는 각종 후속연구에서 규제정책이 상당히 세부적으로 분류되는 것을 보면 알 수 있습니다. 정책을 다루고 있기 때문에 본질적으로 조작적 정의를 할 수 없다는 한계를 지니고 있고 따라서 이 이론은 실증적으로 검증하기가 매우 어렵다는 단점이 있습니다. 또한 모든 정책을 다 포괄하고 있지 못하다는 단점도 있습니다. 조세 징수나 징병 또는 노동력 동원 등과 같이 국가가 국민들로부터 필요한 인적·물적 자원을 동원하는 정책은 Lowi의 정책유형에 맞지 않습니다. (이와 같은 정책들은 후에 알몬드(G.A. Almond)와 파웰(G.B. Powell)의 정책유형론 연구에서 추출정책으로 분류됩니다.) 하지만 그럼에도 정책 유형에 따라 정치과정이 달라질 수 있다는 점을 제시했다는 부분에서, 또 여러 후속 연구들이 제시하는 정책유형론이 기본적으로 Lowi의 유형론을 바탕으로 하고 있다는 점에서 의미가 있다고 하겠습니다.

이상 강의를 마치겠습니다.

* 생각해보기

영남학당의 강의가 25강까지 진행되었습니다. 강의 내용과는 별개로 그동안 수업을 들어주신 소감에 대해 말씀해주신다면..? 보완 또는 개선했으면 좋겠다는 부분이 있으신지요.

http://www.1392.org/bbs?laed31:499

범내천

624('15)-11-19 11:29

여기서 정책이란 행정정책이겠죠? 아니라면 외교정책은 어떻게 되는것인지..?


범내천	기준금리나 외환시장개입 등의 금융정책은 어떻게 봐야 하나요	11/19 11:51

정예림	재화를 배분한다는 측면에서 금융정책은 분배정책으로 볼 수 있겠지만 만약 이것이 저소득층에게 혜택을 더 주기로 의도된 정책이라고 한다면 재분배정책으로 분류가 될 수도 있을 것입니다. 외교정책또한 마찬가지입니다. 여러가지로 고려해 볼 필요가 있는데 앞서 강의에서도 설명했지만 이것이 로위의 유형론의 단점입니다. 유형의 배타성이 부족한 부분도 있고, 여러 성격을 동시에 지닌 정책을 분류하는 부분에서도 그렇고, 혹은 이 유형론을 적용할 수 없는 정책도 있다는 것이죠.	11/19 16:39

정예림	외교정책의 경우도 제 생각으로는, 단순히 다른나라와 수교를 하는 것만 보면 로위의 유형론으로 분류하는게 난감하지만 그 산물이랄까요 그 후속조치로 생기는 정책들을 따지고 보면 분배나 규제정책으로 분류될 수 있을 것입니다.	11/19 16:41

장지용

624('15)-11-20 00:05

저는 구성정책때문에 사회생활을 시작할 수 있었네요. 왜냐면 장애아동복지지원법에 따라 설치된 특수기관이 첫 직장이었거든요.


정예림	어떤 한 정부기관이 설치되었다는 점에서 단순히 구성정책으로도 볼 수 있겠지만 관점에 따라서는(복지 지원) 분배 또는 재분배정책으로도 볼 수 있겠습니다. 유의미한 사례 추가 감사합니다.	11/20 00:30